Circular Única de Infraestructura y Transporte

Publicada en el Diario Oficial No. 51.758  del 6 de agosto de 2021

PARA:             Sujetos vigilados de la Superintendencia de Transporte y Ciudadanía en general

DE:                  Superintendencia de Transporte

ASUNTO:         Circular Única de Infraestructura y Transporte

En ejercicio de las facultades legales y reglamentarias, en especial las que le confieren el Decreto 101 de 2000, el Decreto 2409 de 2018 y demás normas concordantes, se expide la Circular Única de la Superintendencia de Transporte.

1. Competencia de la Superintendencia de Transporte

 La Superintendencia de Transporte es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte.[1]

Para el cumplimiento del objeto de la entidad, relacionado con el ejercicio de  las funciones de inspección, vigilancia y control que le corresponden al Presidente de la República[2] como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte e infraestructura,[3] así como a las funciones de autoridad de protección de usuarios del sector transporte[4] y demás funciones atribuidas por ley,[5] la Superintendencia tiene la competencia para emitir instrucciones generales dirigidas a los sujetos supervisados con el fin que atiendan a las obligaciones legales y reglamentarias.[6]

Esa función de impartir instrucciones de carácter general es ejercida exclusivamente por el Superintendente de Transporte, por ser el único que conservó la facultad de expedir instrucciones generales después de la renovación de la Superintendencia.[7]

2. Antecedentes de la Circular Única

2.1 Compilación normativa desde 1991 hasta 2021

 Dentro de las estrategias y lineamientos de supervisión fijados por la Superintendencia de Transporte se encuentra la racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico, como una de las principales herramientas para asegurar la seguridad jurídica y la reducción de costos de transacción para el sector privado.[8]

En desarrollo de los principios de eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia y en la Ley 1437 de 2011[9], la revisión normativa ocupa un espacio central en la implementación de políticas públicas, siendo el medio a través del cual se delimitan los instrumentos jurídicos que materializan en gran parte las decisiones del Estado y constituye un objetivo gubernamental la simplificación y depuración orgánica del sistema nacional regulatorio.

Por ello, la Superintendencia de Transporte viene realizando un proceso de revisión detallada de los actos administrativos proferidos desde 1991, encontrando periodos de hiperinflación normativa en los que se han llegado a producir más de 90 circulares por año. Dicho ejercicio se realiza con el objetivo de racionalizar y depurar las normas que rigen el sector para contar con un instrumento jurídico único, materializando el mandato previsto en el artículo 8 de la Ley 1437 de 2011.

2.2 Construcción colectiva

Como una etapa de participación ciudadana en este proceso y para alivianar las cargas y costos innecesarios para sus vigilados, el 29 de abril 2020 la Superintendencia convocó a los sujetos supervisados y a la ciudadanía en general a postular aquellas circulares que (i) generaran algún costo para quienes deben cumplirla, (ii) carecieran de utilidad, en tanto que no instruyan a sus vigilados sobre cómo deben cumplir sus obligaciones legales y (iii) carecieran de utilidad, en tanto que no correspondan a la imposición de mecanismos de vigilancia eficientes. En esa línea, se abrieron espacios de co-creación con el sector privado[10] que le merecieron a la Superintendencia de Transporte el reconocimiento como la entidad que obtuvo los mejores resultados en el país en depuración de normas obsoletas durante 2020.[11]

En enero de 2021, la Superintendencia de Transporte presentó para comentarios un borrador de la Circular Única de Infraestructura y Transporte, momento en el cual varios ciudadanos y empresarios presentaron observaciones y solicitaron realizar de forma previa una derogatoria expresa de los actos administrativos que se entendían sin vigencia.  Acogiendo esa solicitud de la ciudadanía, la Superintendencia de Transporte expidió las Circulares No. 1 y No. 2 de 2021, previendo la pérdida de vigencia integral y parcial de un conjunto de circulares de carácter general y abstracto, respecto de las cuales ocurrieron los fenómenos de cumplimiento del objeto de la norma[12], vigencia temporal[13] y derogatoria orgánica.[14]

Después de realizar las derogatorias expresas como lo solicitó la ciudadanía, se expide la Circular Única como un cuerpo compilatorio de normas preexistentes, por lo que los antecedentes y la parte motiva de dichos actos no se transcribirán en la Circular Única, pero se entienden incorporados a su texto, para lo cual en cada artículo de esta Circular Única se indica su origen individualizando el acto administrativo correspondiente.

En la tarea de compilar y racionalizar las normas, se actualizaron aspectos puntuales de remisión normativa, hipervínculos y otros aspectos para que se ajuste a la realidad institucional y a la normativa vigente, lo cual conlleva, en esos aspectos precisos, el ejercicio de la facultad de instrucción en cabeza de la Superintendencia. 

Tratándose de un ejercicio compilatorio, el contenido material de esta Circular Única guarda correspondencia con el de los actos compilados, por lo que las disposiciones acá incluidas no requerirían  de consulta alguna.  No obstante, se rescata la amplia difusión, divulgación, participación ciudadana y discusión que hubo sobre los textos, como se anotó anteriormente.

Es así como esta circular responde a la necesidad de los vigilados y de la ciudadanía en general de acceder de manera sencilla al ordenamiento jurídico y con la claridad necesaria para que puedan precisar cuáles son las reglas vigentes, fomentando la cultura de la legalidad.

 

2.3 Actos que no fueron compilados

La Circular Única solamente compiló Circulares Externas y resoluciones[15] expedidas por esta Superintendencia, destinadas a los sujetos supervisados y a la ciudadanía en general.

2.3.1 Regulación expedida por la Superintendencia General de Puertos

Durante la década de 1990 la Superintendencia de Transporte contó con funciones de regulación (en ese entonces obrando como Superintendencia General de Puertos), que posteriormente fueron trasladadas al Ministerio de Transporte.[16]

Dado que la Superintendencia de Transporte no cuenta con competencia actualmente para modificar dichas regulaciones[17], varias de las cuales ya han sido modificadas total o parcialmente por el Ministerio de Transporte,[18] las mismas no fueron compiladas en esta Circular Única.

2.3.2 SICOV

Tampoco se compilaron los actos administrativos relacionados con los operadores homologados para el sistema de control y vigilancia – SICOV, cuyo régimen corresponde al previsto en la normatividad legal que se expida de tiempo en tiempo, incluyendo la Ley 2050 de 2020.

2.3.3. Circulares conjuntas

No se compilaron las circulares conjuntas expedidas entre la Superintendencia de Transporte y otras entidades y se mantiene su vigencia.

3. Objetivo y alcance de la Circular Única

3.1 No creación de obligaciones sin origen legal o reglamentario 

Las disposiciones generales dictadas por la Superintendencia tienen exclusivamente el alcance de (i) impartir instrucciones a los sujetos supervisados sobre la forma de cumplir obligaciones legales y reglamentarias; e (ii) impartir instrucciones que permitan ejercer la supervisión de esas obligaciones por parte de la Superintendencia.[19]  No se crean obligaciones que no tengan previamente un sustento legal o reglamentario.

3.2 Seguridad jurídica

Con el objetivo de racionalizar las normas que rigen en el sector y contar con un instrumento jurídico único para el mismo, se realizó la depuración y compilación que resulta en la Circular Única.[20]  Además de consolidar las normas aplicables, se precisarán los términos en el que los supervisados deben cumplir con sus obligaciones.

Lo anterior facilitará a los destinatarios de las instrucciones el cumplimiento, comprensión y consulta de los actos expedidos por esta Superintendencia, además de proporcionar a los funcionarios un instrumento jurídico unificado y coherente que determine con precisión las reglas aplicables a las situaciones concretas que se inscriben dentro de su ámbito de competencia.[21]

 

4. Estructura de la Circular Única

4.1 Títulos por cada modo de transporte

La Circular Única tiene la siguiente estructura:

• La Circular está dividida en Títulos, para facilitar su consulta temática.

Acogiendo la clasificación legal de los modos de transporte,[22] habrá un título por cada modo de transporte. Además, otro título relacionado exclusivamente con la vigilancia subjetiva y otro título que hace alusión a otras actuaciones que se surten ante la Superintendencia de Transporte, así:

TÍTULO I.  MODO ACUÁTICO

TÍTULO II.  MODO AÉREO

TÍTULO III.  MODO TERRESTRE

TÍTULO IV. SUPERVISIÓN SUBJETIVA

TÍTULO V.  OTRAS ACTUACIONES ANTE LA SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE

• Cada Título se encuentra dividido en Capítulos.
• Cada Capítulo se compone de numerales y subnumerales que facilitan la identificación de las instrucciones impartidas por la entidad.

Los numerales y subnumerales se construirán así: [número del título]  [número del capítulo]  [número del artículo].

Por ejemplo:

– Artículo 1.1.1 corresponde al Título 1, Capítulo 1, artículo 1.

– Artículo 3.2.5 corresponde al Título 3, Capítulo 2, artículo 5.

• Para aquellas actuaciones a las que les sea aplicable algún formato, los mismos serán referenciados dentro del respectivo numeral o subnumeral,[23] precisando el canal por el cual deben ser presentados y privilegiando el uso de canales virtuales.[24]

4.2 Instrucciones expedidas desde el año 2021 en adelante

Respecto de las instrucciones de carácter general, dirigidas a los sujetos supervisados, que se produzcan a partir de la expedición de la Circular Única en 2021, (i) deberán ser expedidas por el Superintendente de Transporte, por ser el único que conservó la facultad de expedir instrucciones generales después de la renovación de la Superintendencia;[25], (ii) deberán incorporarse a esta Circular Única, adicionando o modificando los Títulos y Capítulos de esta, según corresponda y (iii) deberán publicarse en el Diario Oficial de acuerdo con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, o la norma que la modifique, sustituya o reemplace.  El incumplimiento de alguno de los anteriores requisitos, acarreará como consecuencia que la Superintendencia de Transporte no podrá hacer exigible su cumplimiento en ejercicio de sus funciones de supervisión.

Las circulares internas, así como las que sean expedidas en el futuro con fines informativos, pero que no creen una instrucción administrativa de carácter general, no se incorporarán a la Circular Única.

5. Divulgación

5.1. Publicación de la Circular Única actualizada

 La Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Transporte tendrá la responsabilidad de mantener publicada en la página web de la entidad una versión actualizada de la Circular Única,[26] incorporando todas sus enmiendas, modificaciones y reformas, según corresponda. Para el efecto, se incluirá: (i) un índice actualizado de la Circular Única, con todos sus Títulos y Capítulos; y (ii) la fecha en la cual se realizó la última actualización del texto publicado.

5.2. Formatos

 La Oficina Asesora de Planeación de la Superintendencia de Transporte tendrá la responsabilidad de mantener actualizados y publicados en la página web de la Superintendencia de Transporte los formatos asociados al cumplimiento de obligaciones derivadas de la Circular Única.[27] 

6. Vigencia

La presente Circular rige a partir de su publicación.

El texto completo de la Circular Única se publicó para comentarios en la página web de la Superintendencia de Transporte, cuyos soportes reposan en la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.

PUBLÍQUESE en el Diario Oficial y en la página web oficial de la Superintendencia de Transporte

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

 

CAMILO PABÓN ALMANZA

SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE

[1] Cfr. Decreto 2409 de 2018 artículo 3

[2] Las funciones de policía administrativa de esta Superintendencia se derivan directamente de la Constitución Política recibidas a través de delegación Presidencial. Cfr. Constitución Política de Colombia artículo 189. Decreto 2409 de 2018 artículo 4 

[3] Cfr. Decreto 2409 de 2018 artículo 4.

[4] Cfr. Decreto 2409 de 2018 artículo 4. Ley 1955 de 2019 artículos 108 a 110.

[5] Particularmente las previstas en las leyes 1 de 1991, 105 de 1993, 336 de 1996, 769 de 2002, 1005 de 2006, 1242 de 2008, 1702 de 2013, 1843 de 2017, 2050 de 2020 y demás que las deroguen, modifiquen o adicionen.

[6] “La Superintendencia de Transporte tendrá las siguientes funciones: (…) 3. Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte. (…) 13. Impartir instrucciones para la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte, así como en las demás áreas propias de sus funciones: fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los trámites para su cabal aplicación.” (negrilla fuera de texto) Cfr. Decreto 2409 de 2018 articulo 5.

[7] Con la expedición del  Decreto 2409 de 2018, sólo el Superintendente de Transporte tiene la función de impartir instrucciones de carácter general: «Son funciones del Despacho del Superintendente de Transporte: (…) 6. Impartir instrucciones en materia de la prestación del servicio de transporte, la protección de sus usuarios, concesiones e infraestructura, servicios conexos; así como en las demás áreas propias de sus funciones: fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. 7. Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte” (negrilla fuera de texto). Cfr. Decreto 2409 de 2018, articulo 7. 

[8] La estrategia se planteó con cuatro frentes de acción: (i) Eliminación y reducción de costos; (ii) Diferimiento de costos que no pueden eliminarse; (iii) Generación de liquidez para las empresas; y (iv) elaboración de la agenda de supervisión con el sector privado, específicamente para enfrentar la ilegalidad en el sector. Cfr. https://www.supertransporte.gov.co/index.php/comunicaciones-2020/la-superintendencia-de-transporte-implementa-plan-para-apoyar-a-empresarios-del-sector-afectados-por-la-pandemia/

Respecto del primer frente, en abril de 2020 se lanzó la convocatoria “Concurso para Identificar la Circular Más Inútil de la SuperTransporte”. Cfr. https://www.supertransporte.gov.co/index.php/comunicaciones-2020/supertransporte-derogara-circular-ineficiente-que-generaba-altos-costos-para-transportadores/

[9]  “Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad: (…) 11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. 12. En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas” (negrilla fuera de texto). Cfr. Ley 1437 de 2011 articulo 3.

[10] La primera fase consistió en un trabajo conjunto con el sector privado. Particularmente en el ejercicio realizado entre abril y mayo de 2020 con la convocatoria “Concurso para Identificar la Circular Más Inútil de la SuperTransporte”, agremiaciones, empresarios, abogados y ciudadanos participaron para identificar las circulares que generen costos administrativos o de otra índole para su cumplimiento y que no creen ningún valor para los mercados.  Esta fase fue parte de la estrategia para eliminar costos innecesarios a las empresas y demás vigilados de la Superintendencia de Transporte.

Como consecuencia de esa fase de trabajo con el sector privado, se derogó una circular que imponía costos para el transporte terrestre (Circular 8 de 2020 Asunto: “Eliminación de costos de transacción para el sector transporte”), otra que imponía costos para las sociedades portuarias y empresas de transporte marítimo y fluvial (Circular 11 de 2020 Asunto: “Eliminación de costos de transacción para las sociedades portuarias y empresas de transporte marítimo y fluvial.”) y una última que imponía costos para las empresas de transporte aéreo (Circular 12 de 2020 Asunto: “Eliminación de costos de transacción para las empresas de transporte aéreo.”). Los soportes de la convocatoria, así como de las circulares 008, 011 y 012 de 2020 reposan en la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.

[11] Reconocimiento efectuado por las entidades coordinadoras de la estrategia “Estado Simple, Colombia Ágil”. Ceremonia de Premiación el 2 de marzo de 2021.

[12] “Sucede frente a las normas que alcanzaron la finalidad para la cual nacieron a la vida jurídica”. Cfr. Ley 2085 de 2021, articulo 2.

[13] “Sucede cuando el periodo de vigencia que se ha establecido en las normas se cumplió”. Cfr. Ley 2085 de 2021, articulo 2.

[14] “Ocurre cuando se ha expedido una nueva norma que regula íntegramente la materia que trataban otras normas”. Cfr. Ley 2085 de 2021, articulo 2.

[15] Se compilaron tanto resoluciones como circulares externas que contienen instrucciones dirigidas a los vigilados por la Superintendencia de Transporte, que en ningún caso corresponden a un ejercicio regulatorio, funciones que no tiene la Entidad.  En adición, se trata de asuntos de competencia de esta Superintendencia. Se tuvo en cuenta la experiencia en la expedición de las Circulares únicas de otras Superintendencias, tales como la Superintendencia Financiera, Superintendencia de Sociedades y Superintendencia de Industria y Comercio.

[16] Dejando en la Superintendencia únicamente las funciones de inspección, vigilancia y control. Cfr. Decretos  de 2000 y 2741 de 2001.

[17] Principalmente se destacan las Resoluciones nro. 723 de 1993, 1261 de 1993, 884 de 1996, 426 de 1997, 500 de 1997 y 38 de 2002.

[18] V.gr. Resolución 850 de 2017 en regulación técnica, o las resoluciones 3187/06, 1284/07, 5423/07, 2398/09 en regulación económica.

[19] “(…) Las superintendencias, entonces, cuentan por regla general, con la facultad de instruir a los destinatarios de su vigilancia y control sobre la forma de ejecutar de la mejor manera posible las normas que regulan sus actividades, y respecto de ciertos requisitos que ellos deben cumplir en aras de facilitar las labores de verificación y encauzamiento de las actividades, que son necesarias para la efectiva vigilancia y control a cargo de dichas entidades” (negrilla fuera de texto). Cfr. H. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicación número: 11001-03-26-000-1998-00017-00 (15071). Sentencia del 8 de marzo de 2007. Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra. 

Sin perjuicio de las disposiciones expedidas por la entonces Superintendencia General de Puertos, en virtud de las facultades otorgadas por la Ley 1 de 1991.

[20] Además del ejercicio realizado con el sector privado, se realizó una taxonomía de los datos de la Superintendencia de Transporte, para identificar el tipo de dato, la finalidad del mismo y el uso que la entidad le estaba dando en la práctica, para detectar cuáles datos se pedían, que no estuvieran siendo usados para una supervisión eficiente.

[21] En las Políticas de Prevención del Daño Antijurídico de la Superintendencia de Transporte, de forma reiterada se identificó como causa la “multiplicidad normativa en el sector transporte y proceso sancionatorio, que conlleva a la desunificación de criterios por parte de los funcionarios de la entidad”.  Y como acción, desde hace más de 4 años se había identificado la necesidad de “integrar y socializar las actualizaciones del marco normativo en el sector transporte que soporten debidamente los actos administrativos proferidos”. Cfr. Superintendencia de Transporte Resoluciones No. 76525 de 2016, No. 62875 de 2017, No. 19306 de 2018, No. 5321 de 2019 y No. 5677 de 2020.

[22] Siguiendo la clasificación de los modos de transporte incluidos en le ley 1682 de 2013 y en el Decreto Único del Sector Transporte – Decreto 1079 de 2015: “Artículo 2.4.4.2. Definiciones. Para la planeación de la infraestructura de transporte, de conformidad con lo previsto en el artículo 9° de la Ley 1682 de 2013., se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: a) Modo de transporte: espacio aéreo, terrestre o acuático soportado por una infraestructura especializada, en el cual transitan los respectivos medios de transporte y a través de estos la carga y/o los pasajeros. El modo de transporte terrestre comprende la infraestructura carretera, férrea, por cable y por ductos; el modo acuático, la infraestructura marítima, fluvial y lacustre; y el aéreo, la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria.”

[23] En concordancia con lo previsto en la Ley 2052 de 2020, artículo 28.

[24] “Los sujetos obligados en los términos de la presente ley deberán automatizar y digitalizar la gestión interna de los trámites que se creen a partir de la entrada en vigencia de esta ley, los cuales deberán estar automatizados y digitalizados al interior de las entidades (…). Los trámites que se creen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley deberán realizarse totalmente en línea, por parte de los ciudadanos.” Cfr. Ley 2052 de 2020 artículos 5, 6 y 29.

[25] Con la expedición del  Decreto 2409 de 2018, sólo el Superintendente de Transporte tiene la función de impartir instrucciones de carácter general: «Son funciones del Despacho del Superintendente de Transporte: (…) 6. Impartir instrucciones en materia de la prestación del servicio de transporte, la protección de sus usuarios, concesiones e infraestructura, servicios conexos; así como en las demás áreas propias de sus funciones: fijar criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación. 7. Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la debida prestación del servicio público de transporte, puertos, concesiones e infraestructura, servicios conexos, y la protección de los usuarios del sector transporte” (negrilla fuera de texto). Cfr. Decreto 2409 de 2018, articulo 7. 

[26] En concordancia con las funciones previstas para la Oficinas Asesora Jurídica en el Decreto 2409 de 2018.

[27] En concordancia con las funciones previstas para la Oficinas Asesora de Planeación en el Decreto 2409 de 2018.